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郑州如何突破小产权房法律难题

发布时间:2019-08-17 21:45:01

  在小产权房问题上深受困扰的郑州,试图从审判实务上突破“小产权房”的法律难题,但郑州中级人民法院拟出台的审判指导性意见能够应对这些层出不穷的纠纷吗

  文 本刊 邓红阳

  望着案头的一摞摞卷宗,河南省郑州市中级人民法院民二庭庭长宋丁陷入了沉思之中。

  虽然在长期的民事审判中,他审结了一件件棘手的案件,实现了案结事了,定纷止争,但还是对案头的这些案件难以提出决断意见。

  这些案件就是由小产权房引发的民事纠纷。小产权房一直被视为非法,但购买者并不少。如今,有不少人都面临这样一个难题:卖主要求解除合同或者增加房款,买主遇到集体征地、政府规划、亲属继承、过户转让时出现纠纷。

  “目前,大量的小产权房纠纷涌入法院,在国家现有法律法规并不明确的情况下,作为法官,对这个问题是无法回避的。但审判实践中出现的‘同案不同判’现象,不仅影响到当事人的合法权益,甚至成为一些当事人涉法涉诉信访的理由。” 10月2 日,宋丁向透露,“郑州法院民事法官逐步在审判实务中统一断案标准。10月17日,郑州中院邀请河南高院民一庭的资深法官和全市基层法院主管民事审判的副院长、民庭庭长及大学教授、律师,共40余人,专题就小产权房纠纷审判实务进行研讨。”

  在这次研讨会上,郑州市中级人民法院副院长王志民表示,将根据与会人员的意见,在法院内部出台审判指导性意见,以高效、公正地处理小产权房纠纷案件。

  “其实,作为全国小产权房数量最多的四个城市之一,近年来,郑州关于小产权房的纠纷日益增多,不仅政府对此头疼,法院也感到棘手,已在审判实务上有所突破。”参加研讨会的一名法官对说。

  郑州“小产权房”被点名

  实际上,如何处理小产权房问题一直是社会关注的焦点。

  前不久,国土资源部执法局副局长郭宝平在一次公开场合明确表示,国土资源部在全国范围内对小产权房问题组织了清理与调查,小产权房主要集中在土地需求比较紧张的城市,如北京、天津、郑州、济南等地。

  据郑州市国土资源局相关负责人介绍,经清查,郑州市目前小产权房共占地2925亩,建成的有20 万平方米,已拆除57万平方米。

  这位负责人说,尽管政府多次公开强调小产权房不符合法律规定,不受法律保护,不能办理土地证、房产证等,提示城市居民不要购买,但那些购买者对这些善意提醒似乎并不领情,因为小产权房的实惠是摆在眼前的。

  “根本原因是‘小产权房’有市场!这与高房价分不开。”郑州一位业内人士说,同样的地段,从外观上看也基本一样的房子,普通商品房和小产权房每平方米的差价少者能达到1000元,多的能达到2000元,一般仅是同地区商品房价格的三分之一,甚至更低。需要住房而又买不起商品房的一部分人,就选择了小产权房,而一些开发商选择小产权房,主要是因为能省很大一笔钱。

  据郑州市房管局粗略统计,郑州市面上销售的商品房中,小产权房占15%左右。“由于小产权房大多由村、镇自己开发,不存在土地出让金、土地征用费、耕地占用税等各项税费。即使以城市商品房价格的50%出售仍有很高利润。”郑州市房管局一位负责人说。

  他同时表示,对于这类房屋目前并没有明确的处罚规定。由于村民建房本身是合法的,而争议在于上市交易环节,进入市场后该由哪个部门来监管成了空白。

  他坦率地说,促使小产权房产生的原因有二:一是管理部门监管不力,另外就是房价普遍偏高。

  据了解,所谓的小产权房并没有明确、统一的概念,通常是指一些村集体组织或者开发商打着“新农村建设”或“城中村改造”等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。

  法官之间对实体处理的争议

  郑州市民代某就是因为购买小产权房与卖方打起了官司。

  200 年6月,代某花10.5万元在一个“城中村”买了一套房子。如果没有以后的事情发生,这套包括车库在内共1 0多平方米的房子绝对可以让其安居乐业。而代某按约定首付了5万元房款后,由于无法办理过户手续,也不能到银行办理按揭手续,剩余款项没有按时支付。去年,卖方靳某找到代某,要求解除合同,返还房屋,但遭到拒绝。代某认为,双方所签合同合法有效,应继续履行。协商不成,靳某将代某告上法庭。

  郑州市中原区人民法院一审判决,购房合同是双方真实意思表示,但小产权房系集体土地,违反相关政策及法律法规,无法办理产权过户手续,判决解除合同,代某返还房屋。代某不服,向郑州市中级人民法院提起上诉。

  在郑州中院10月17日举行的小产权房纠纷审判实务进行研讨中,这个案例再次引起与会人员的争议。支持者认为,类似这样的案件,原则上应认定为无效合同。反对者认为,合同本身有效,当合同约定的协议履行不能时,可追究对方的违约。

  “我认为,小产权房购买合同无效。”郑州中院民二庭法官赵军胜说,早在1999年5月6日,国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》就规定:“农村住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日,国务院《关于深化改革严禁土地管理的决定》重申,“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

  郑州中院民二庭法官孙燕认同赵军胜的观点,并补充说,根据《土地管理法》规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

  但郑州市惠济区人民法院民一庭法官张海燕则认为,小产权房买卖合同是有效的。“房屋盖成后,房主就取得了物权;买房人交了房款,就取得了实际占有的权利,就算没有发证,物权也不能发生改变”。

  郑州市二七区人民法院民一庭副庭长马江平认为,小产权房买卖反映出深层次的社会矛盾,在一定程度上与国家的开发小城镇的战略相吻合,与现阶段的“城中村”改造政策相适应,审判实务中应区分小产权房的不同情况,作出不同的处理,而不能一概认定争议的小产权房买卖合同无效。

  “非商品房买卖合同引发的纠纷,认定协议无效后,如果出卖人一方有错,应承担补偿对方差价的过错。”郑州市高新区法院法官樊永鸿说,不过,还应区别对待:如购买人明知房屋不能上市交易还签合同、要求补偿差价,法院不应支持;而如果买房人不知道房屋情况的,法院应该支持。

  面对这些争论,河南省高级人民法院民一庭副庭长秦德平表示,认定小产权房买卖合同是否有效,依据不同的法律会得出不同的结论。

  他说,依据《房地产管理法》、《土地管理法》等,这类合同就是无效合同;但依据《合同法》,只要不是违反禁止性、强制性规定,就是有效合同。他认为,此类案件如何判决,就看法官如何根据实际情况选择所适用的法律。

  河南省高院民一庭法官周志刚说,有数据显示,小产权房已占到村镇房屋的20%,如此大面积地认定无效,是不现实的。对于小产权房买卖的纠纷,很多法院按照有效合同来处理。按《民法》规定,无效合同就互相返还相应财产,而不会赔偿差价。而实践操作中,法院通常会判决赔偿差价。

  “合法转正”有了先例

  “说白了,给小产权房一个合法的身份,就可以把市场交易由暗转到明,更好地保护当事人的合法权益。我个人认为,不能轻易认定小产权房买卖无效。”就在法官们对小产权房纠纷争得面红耳赤时,郑州大学法学院一名教授说。

  这名教授说,现行的《土地管理法》规定,“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,因而小产权房也就始终游离在房地产业市场交易的边缘。

  其实,涉嫌违法的小产权房在郑州曾经有“合法的转正”。

  去年12月27日,郑州市房管部门依照《物权法》的有关规定,为郑州市金水区宋砦村村民宅基地所建房屋集体办理了房产证。宋砦村位于郑州市天明路北段,面积0.6平方公里,村里有600多名村民。宋砦村负责人说,原来村民持有的是宅基地证,属小产权证,可以在集体内部成员之间转让,但不得向非集体组织成员转让,所以,不管村民的房子值多少钱,都是不能量化的。有了房产证,村民的房产可以量化,房产属于村民的私有财产,可以按市场上的房产价值去量化、去交易,村民的小产权房变成了大产权房。

  这得益于他们“下手”早。宋砦村负责人颇为得意地说:“其他村庄的小产权房,恐怕不好办房产证了。”这位负责人介绍,早在1997年,宋砦村所有的土地全部由耕地转为国有工业用地,这为宋砦村民获得房产证创造了条件。否则,按照国家规定,耕地只能归属集体所有。由于宋砦村是郑州市10个新农村建设示范村之一,因此,作为“城中村”改造的一种新模式,宋砦村向郑州市房管局等部门提出了申领房产证的请求,并最终获得批准。

  据介绍,郑州市有关部门曾做过初步统计,在郑州市区,至少有5万人花较少的钱通过购买小产权房解决了住房问题。

  郑州市的风雅颂小区就是典型的小产权房社区,在这里买房居住的市民有上万人。有市民在上发表评论说:“如果多几个风雅颂小区,就会有更多的住房困难户有房住,房价自然就降下来了。”

  暴露出的法律冲突

  在法律界人士看来,在小产权房问题上有三大“悖论”:在钱不多的购房者心里,该不该买便宜的小产权房是个悖论;而对于小产权房开发商来说,则存在国家政策开“绿灯”,但当地政府及有关部门亮“红灯”,无所适从的悖论;而《宪法》原则和《土地管理法》条文冲突,集体土地不能和国有土地一视同仁的法律悖论,再次凸现中国司法进程的困惑。

  河南天昭律师事务所律师王春民认为,从法律的效力层级上看,《土地管理法》第六十三条的规定与《宪法》的相关规定相矛盾。虽然《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,但是,我国《宪法》第十条第四款后段明确规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。该条虽然要求“依照法律的规定”进行移转,但依照法律解释学的体系解释方法,根据该条的上下文意来判断,这里所称的法律应当是对转让的程序进行规范和调整的法律,而不包括实体上的限制。该条从体系上分为四款,第一款规定了国有土地,第二款规定了集体所有土地,第三款规定了土地征用,第四款对土地转让作出了规定。

  “这就是说,在整个这一条上,立法者是对国有土地和集体所有土地作出了明确的区分,逐款加以规定。” 王春民认为,在此种情形下,不作区分地提及土地使用权,当然是包括国有土地使用权与集体所有土地使用权这个整体的,这是《宪法》条文中的应有之义。所以,《土地管理法》的规定是与《宪法》的立法宗旨相背离的,而基于“上位法优于下位法”的基本原则和《立法法》第七十八条的规定,应当认为农民集体所有的土地的使用权是可以转让的。

  “十七届三中全会关于农村土地问题的决议,再一次把社会关注的目光吸引到了城市的小产权房问题上。” 河南农业大学法律系主任杨红朝说,“小产权房”是对当前滞后的土地制度所导致的非理性房价的一种本能的反叛,是房地产市场所催生的“自生自发的秩序”,虽然不合法,但却具有合理性,能带来多方共赢。它在能为一部分社会群体解决迫在眉睫的住房问题的同时,也为众多的开发商寻找低廉开发成本创造了可能,同时还帮助政府解决了部分居民的住房问题。

  杨红朝认为,《物权法》规定,建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。所以,从《物权法》角度看,地随物走,买了房子,应该享受相应土地权益,但现行的《土地管理法》又不允许集体土地上市交易,这个问题只有等相应的法规、政策出台来解决。

  郑州拟出台意见防止“同案不同判”

  “在国家没有相应的法规出台之前,郑州中院即将出台内部审判指导性意见,以便规范处理进入诉讼程序的与小产权房纠纷相关的案件,防止出现‘同案不同判’的现象。”郑州市中级人民法院副院长王志民在接受采访时明确表示。

  王志民说,郑州中院明确要求全市两级法院在审判实务中注意处理小产权房问题的原则性规定。即:遵守法律法规、符合国家政策,以人为本、保护各方当事人基本居住生活条件、有利于社会稳定、促进当地经济发展和改善民生。对于不同用地性质、不同历史时期建成、不同情况的小产权房要区别对待,包括考虑到把乡镇企业用地、乡村公共利益设施用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开,把符合城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开。

  王志民说,在审理小产权房买卖纠纷案件中,郑州两级法院一般是按以下具体意见操作的:

  一、在本集体经济组织内部成员之间买卖小产权房的,一般可认定其买卖有效,因为该民事行为不违反法律、法规和禁止性规定;向本集体经济组织外的人员出卖小产权房的,一般应认定其买卖行为无效。但有以下情况的,应根据具体情况分别予以认定处理:一是购买人在买房后已经迁入本集体经济组织的;二是出卖人已经成为城镇居民的;三是出卖人有多处房产或该农村住宅为多层建筑自留有居住房屋的;四是因分家析产、离婚、遗产继承等引起的小产权房的流转纠纷等;五是对历史原因形成的小产权房,要区分不同情况,妥善处理。

  二、对凡是非法占用耕地、不符合土地利用规划而建设的小产权房所进行的流转关系应认定为无效。

  三、注意小产权房与其它形式产权房的区别。小产权房与商品房(含未进行产权登记的商品房)、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房等,在产生的原因、产权的性质、使用的范围上有着明显区别,因其流转而产生纠纷也应区别对待。

  王志民表示,郑州市两级法院在处理小产权房案件上,要在现有法律法规的范围内,既要维护法律的权威,又要充分考虑有关政策规定,以遏制小产权房的发展势头,促进社会稳定发展,时刻体现人文关怀,处处以人为本。

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